瞭望：中國規范地方黨委權力運行凸顯政改指向
2008-05-30 17:25 來源：中國自動化學會專家咨詢工作委員會
完善地方黨委領導班子配備改革后的工作機制，凸顯了“權力制約與監督”這一政改指向
3月21日，新一屆政府的第一次全體會議，討論通過了《國務院工作規則》，接受本刊采訪的有關專家分析，這是我國進一步規范權力運行的重要舉措。
“與此一脈相承，地方黨委領導班子配備改革之后，中央不久前推出了一系列完善領導班子工作機制的重要舉措”，中央黨校研究生院副院長劉春教授說，“其目的都是堅持民主集中制，規范權力運行，完善決策機制和權力制約監督制度，也是推進我國政治建設的重要內容。”
受訪專家分析，地方領導班子配備改革后，領導班子職數有所減少，全委會組成人數有所增加，這從組織上為進一步發揮全委會對重大問題的決策作用創造了條件。新的中央精神出臺后，各地將結合實際陸續推出實施細則。
反對和防止個人專斷
十六屆四中全會以來各地黨委推進了領導班子配備改革。與此相配套，在日常運行中，中央要求黨委常委會嚴格實行集體領導制度。按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，進一步完善并嚴格執行常委會的議事規則和決策程序。劉春認為，中央這一要求，凸顯了“權力制約”這一政治建設的重要指向。
他分析，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，既體現了推進黨內民主的要求，也是完善權力制約監督制度的要求。
比如，在全委會閉會期間，凡涉及本地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等方面經常工作的重要事項，必須由常委會集體討論決定，任何個人和少數人無權作出決定。其中的“個人”無疑就是指“一把手”，“少數人”也明確指向了黨委主要領導干部。
再如，常委會討論決定重要事項之前，應當進行充分的醞釀，但同時，會前醞釀不得以任何形式代替常委會決策。黨內專家分析，其中的“醞釀”主要指書記與其他常委之間的一對一的個體溝通。通過對“醞釀”效力范圍作出明確界定，從而封死了脫離會議、脫離集體決策的平臺，以“個別醞釀”代替常委會集體決策的“口子”。
劉春分析，按照中央要求，涉及干部人事任免事項，要經書記與副書記、分管組織、紀檢等工作的常委共同醞釀后，向常委會提名，為常委會決定干部任免做準備。這是針對過去“小圈子研究干部”的積習，再次強調了惟有常委會才有干部人事任免的“法定”決定權。
這些要求都是針對“權力過分集中”這一痼疾。長期以來在權力的實際運行中，一直存在個人或少數人專斷，制約監督難，決策事項和決策主體模糊等問題。在一些黨委的實際運行中，也往往按照書記意圖作出決定，以致出現“啞巴常委”的怪現象。
此前，中央已有對“三重一大”決策必須經集體討論作出決定的規定，但在一些地方，仍沒有按照程序通過常委會討論，而是由書記或少數人決策。
劉春教授說，在上海社保案中，陳良宇一人挪用32億元大額資金，如果這個事項上了常委會，那是不可能通過的。“這個教訓太深刻了，扎緊常委會集體決策的這個口子，對于科學決策、民主決策、依法決策、預防和打擊腐敗，非常之重要”。
長期從事黨建研究的中央黨校葉篤初教授也指出，民主集中制的實質問題就是權力的劃分，權力不應屬于個人或少數人，而應屬于集體。因此，在對地方黨委權力運行的規范中，首要的就是反對和防止個人專斷，“嚴格實行集體領導制度”。
據了解，各地方有關探索已開始。比如完善全委會決策表決制度，討論決定重大問題和任用重要干部實行票決制。
受訪專家分析，今后，地方的各類探索均將依照中央整體要求進行規范。
進一步明確常委會職權
中央近年強調“三重一大”制度，指重大事項的決策、重要干部的任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經集體討論作出決定。
劉春說，“三重一大”的內容要根據地方黨委領導班子配備改革后的新情況繼續細化，以進一步完善和規范，比如有關本地區經濟和社會發展規劃、計劃的建議；重大立法事項；有關政府預算的建議；重大工程和重要項目安排；大額度資金的使用；重要民生問題和社會穩定事項；重要人事任免；黨委管理的干部嚴重違紀問題的處理；同級地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中的黨組請示的重大問題等，都應納入常委會集體決策范疇。
此前，副書記職數較多，客觀上存在書記辦公會超越常委會決策的現象。常委會究竟該決策哪些事情，一直沒有一定的規范。同時，“三重一大”規定本身較為原則，也需要進一步明確。
值得關注的是，同級地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中的黨組請示的重大問題，列入需要必須由常委會集體決策的重大事項。這涉及黨、政、群、社會組織之間的職權分工問題。劉春教授認為，做到這一點，表明中央在制度上考慮到了地方黨委和其他機構的權限格局問題，“這是中國政治體制改革的重要內容之一”。
同時，葉篤初教授指出，不同層級的黨委所面臨的具體事務和情況不同，比如省級黨委有涉及財稅、高等教育、立法等方面的職能，這與縣級黨委所面對的情況就有很大差異。因此各級黨委還有必要根據自己的職能，將這些事項進一步細化，增強實踐中的可操作性。
此外，對于專職副書記定位不準的問題，中央也有明確回應，即主要職責是協助書記抓好黨的建設工作，同時可以根據常委分工負責有關工作，也可以受書記委托處理黨委相關事宜。
領導班子配備改革之后，黨委班子“一正兩副”模式清晰。但由于專職副書記是一個嶄新的崗位，在實踐中分工有虛有實，還需要統一的規范。有的地方專職副書記沿用原來的分工，有的地方則只分管黨務群團工作，有的負責農村工作，還有少數縣級黨委專職副書記兼任政法委書記或紀委書記的情況。
劉春教授說，按照中央精神，專職副書記的主要職責就是抓好黨建，黨務、黨風、群團、黨校等都屬于其職權范圍。但在實踐中還需要繼續磨合、協調，探索出更好地協助書記做好工作的路徑。
規范黨委內部運行程序
在以往的地方黨委內部權力運行中，“書記辦公會”占有重要的決策分量。而在新的地方黨委領導班子配備改革后，常委會分工領導、集體決策機制被推到臺前，書記直接面對常委的“集體決策”方式，也對黨委內部行使職權的程序、步驟的合理性和有效性，以及會前的協調、溝通提出了更高的要求。對此，中央也有所規范。
對權力運行設置“前置程序”。比如，常委會討論決定重要事項之前，應當進行充分的醞釀。再如，涉及干部人事任免事項，要經書記與副書記、分管組織、紀檢等工作的常委共同醞釀后，向常委會提名。這都屬于“前置程序”。
劉春指出，這樣的“前置程序”，主要是避免“一把手”在常委會上臨時動議一些重要事項，比如臨時提名任免干部，搞突然襲擊，是從程序上防止個人專斷。此外，對干部人事任免的“共同醞釀”程序，也要求書記和相關常委一起碰頭，共同交換意見，減少了人事醞釀的隨意性。
建立健全常委會工作協調機制，加強常委會內部經常性溝通。以往，“書記辦公會”是書記與常委會之間溝通的一個緩沖區，書記通常先與副書記交換意見，然后再由副書記去做其他常委的溝通工作，降低了書記“集中”常委會決策意志的難度。“書記辦公會”取消后，書記與常委之間的溝通要更加直接、頻繁。
劉春認為，這種溝通可以通過召開常委會例會、專題辦公會、常委定期向常委會和書記匯報分管工作以及常委述職等方式。
他介紹，常委會例會和專題辦公會是此前就有的形式，其功能由于書記辦公會存在而被弱化了；“定期匯報工作”，在一些地方不能一以貫之地規范堅持；“述職”是向常委會述職，還是向全委會述職，還是向書記個人述職，也缺乏一定之規。
葉篤初教授說，我們并非沒有會議制度和溝通方式，但多是停留在紙上。個人或少數人權力過分集中，出現腐敗等問題，固然與其個人作風等有關，但主要還是源于體制和機制在設計上不周密，程序在執行上不嚴格。
劉春認為，前述種種溝通形式可以看作是地方黨委常委會的組織機制轉型后的過渡方式，是用“新”的溝通方式來解決老的溝通方式取消之后的銜接問題，主要目的就是增強書記和常委之間有效的制度化溝通。
受訪有關專家指出，中央對完善地方黨委工作機制的有關精神，致力于解決地方黨委領導班子配備改革后工作機制中出現的“提高運行效率、擴大黨內民主”等“當務之急”，促使地方黨委權力運行更加規范化和民主化，為全面落實科學發展觀提供組織和制度的支撐。
同時，“權力制約與監督”的核心要求也指明了我國政治體制改革的價值取向。作為我國政治建設的重要內容，地方黨委工作機制的改革，也將依照具體國情和時代的要求，循序漸進地不斷調整和完善。（文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳）
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