專家稱財政體制系政治改革突破口
2008-04-16 17:27 來源：中國自動化學會專家咨詢工作委員會
《21世紀》：財政體制改革是最早的改革措施之一，可不可以說，財政體制是改革的突破口，財政改革是整體改革的先導？財政體制改革與整體改革之間的是什么關系？
賈康：十一屆三中全會后，我國進入改革開放的新時期。“只有改革才有出路”成為主導性的觀點，可是問題堆積如山，改革從何改起，找不到任何現成答案。當時面臨“突破口”的選擇，主要有三項：一是農村改革，二是建立經濟特區，三是實行財政管理體制改革。經過一段時間醞釀，在全國絕大部分省、自治區實行“劃分收支，分級包干”的財政體制(當時京、津、滬三個直轄市仍延續“收支掛鉤，總額分成，一年一定”體制)。
財政是否應該成為改革的突破口，當時也有爭論，時任世行駐中國代表處首席代表的林重庚先生就曾表示：中國的宏觀管理體制改革其實不應從財政開始，而應從計劃開始，這樣就容易把改革的內在關系理順。對此，我提出了不同的看法，在中國改革之初的現實條件下，由指令性計劃維系著運轉的社會再生產這部前行車輛，是無法“停車檢修”的。強行停車做大修，各方面接受不了，就要出亂子。在又要保證國民經濟的基本運轉，又要啟動模式轉換的條件下，只有先從財力增量的分配格局調整入手，向地方政府放權，才能使傳統的體制有所松動，為以后計劃、物價、工資、企業等方面的改革提供空間。應該說，分權在宏觀層面是從財政作為突破口開始的，從1980年財政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之后的種種安排，為其后啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準備了條件。
《21世紀》：1980年的“劃分收支、分級包干”與改革之前的權利下放有很多相似之處。改革之前的分權常常導致經濟混亂，但1980年的改革卻沒有導致同樣的結果，原因是什么？為什么1980年之后的財政改革成果能夠穩固下來？
賈康：1980年，在經濟體制改革中又一次下放權利，并按照經濟管理體制規定的隸屬關系，明確劃分中央財政和地方財政的收支范圍，實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。財政向地方下放之后，在企業層次上先后進行了企業基金制和企業利潤留成制的改革試驗，又進行了兩步利改稅，試圖通過放權讓利和規范政府與企業的分配關系，使企業成為權責利結合的獨立的商品生產經營者。由于思想路線和經濟建設的指導方針在“撥亂反正”后回到了實事求是的正確基點上，其他方面的改革也明智地漸進展開，“分灶吃飯”的財政改革才得到了較好的推進。
《21世紀》：1985年和1988年的財政體制改革做了一些調整，但還是“財政包干”，“包干”的財政體制對改革有哪些方面的影響？
賈康：在實行稱為“包干”的財政體制改革的同時，不僅調整了財政的預算管理，也在其它方面取得了重要進展：如調整國家與企業的分配關系，擴大企業留利和更新改造資金規模并對國有企業也開征所得稅；形成多稅種配合發揮作用的復合稅制；改革基本建設資金管理辦法；改革行政事業單位管理體制與財務制度，強化支出約束機制等。但是，“分灶吃飯”框架內的財政包干制卻始終未能消除傳統體制弊病的癥結，因為這種包干仍屬“行政性分權”，是從原來的“條條為主”改變到“塊塊為主”，各級政府始終熱衷于多辦“自己的企業”和對“自己的企業”過多干預，使放權難以真正放到企業。并且，造成大量的低水平重復建設、地區封鎖、市場分割。
此外，地方和中央對上解或補助數額“討價還價”，各地都傾向于增加支出基數，壓縮收入基數，提高分成比例。同時，預算支出雖“分級包干”，但在許多具體事項上不能劃清范圍，結果“包而不干”，最后矛盾集中反映到中央財政，造成“打破了統收，卻實際并未打破統支”的困難局面，中央日子過不去，又反過來向地方財政尋求財力，“分灶”之后，調整基數與讓地方“做貢獻”的做法屢屢發生。國家財力分散，中央財政本級組織的收入不能滿足本級支出的需要，必須依靠地方財政的收入上解來平衡中央級收支，在很大程度上促成了中央政府調控能力弱化和中央財政的被動局面，宏觀政策意圖的貫徹很難得到充分的財力保證。
《21世紀》：1980年代之后，地方的談判能力似乎大大增強，財政體制改革更加顧及地方利益，這特別明顯地體現在1994年的分稅制改革中，保留了之前地方的一塊既得利益，使得分稅制改革不夠徹底。
賈康：是的。改革的成本或代價，表現出非常明顯的“棘輪效應”，即每當財力的支持、扶助和政策的優惠形成地方的既得利益后，便只能順向調增，不能逆向調減。因此，每當某項改革措施出臺，都要伴隨財政或中央財政“讓一塊”“好處”，承包、稅利分流、分稅制等等，概莫能外。各方既得利益的剛性，與改革所內含的調整利益格局的要求發生著極大的抵觸，因而可用的調整方式，基本上只剩下了緩慢的增量調節。
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賈康：各級政府須解決財力使用效率問題
重新劃分財權和事權
《21世紀》：十七大強調了建立和健全財力與事權相匹配的財稅體制，這個原則如何在中央政府、地方政府的財政關系中體現？
賈康：黨的十七大報告中，提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過去中央全會文件中已形成的“建立健全與事權相匹配的財稅體制”要求的基礎上的，但具有更明確的要點、更豐富的內涵。
財政體制是處理政府與企業、中央與地方、政府與居民分配關系的穩定性制度安排。在社會主義市場經濟中，能夠適應經濟管理體制總體模式的財政體制，是以分稅制為基礎的分級財政體制，需要中央和地方各級合理清晰地規定政府的事權即支出職責，以適應政府職能轉變、構建公共財政的需要。
各級政府為履行好其事權，必須解決財力來源問題和財力使用效率問題。可以說，使各級政府財力與其事權相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上應提供的公共產品和公共服務。在這方面，目前存在著突出問題，一是欠發達地區普遍感到財力不足；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級以下)存在財政困難；三是與前兩者密切相關、在中央未賦予地方舉債權的情況下，地方各級變相舉借債務的規模不小、問題不少。解決這些方面的問題，是實現“財力與事權相匹配”目標的關鍵。
《21世紀》：事權劃分方面，還需進行哪些改善？
賈康：事權劃分的關鍵所在，一是合理劃分投資權。從中長期看，中央政府可以有限介入為數不多的大型、長周期、跨地區重點建設項目，地方政府則從一般競爭性投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務設施的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單。二是以“省直管縣”、“鄉財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”，進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本。
我國在1994年以后分稅制的發展道路上取得了一系列的進步，但是也出現了財力和事權的背離。在五個層級的政府和財權中，地方四個層級的財力重心越來越向更高層的省和市提升，而事權出現了向基層縣和鄉下壓的情形，造成了基層財政的困難。
對這個問題已經有很多的探討，我和其他研究者提出了一個解決省以下體制問題的基本思路就是，在中國推行財稅體制的扁平化改革。具體做法是通過鄉財縣管和省管縣的改革，將原來的五個層級財政轉化為中央、省和市縣三個層級，力求實現三級架構中“一級政府，一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的體制。
《21世紀》：在合理配置財力方面，可以采取哪些具體措施？
賈康：財力與事權相匹配的相關制度建設的要點，主要包括合理的財權(稅基)配置和科學、有力的轉移支付制度以及適當探索地方政府公債制度三個方面。
要使財力與事權匹配，首先要在制度層面解決好分稅制中的財權配置(稅基配置)問題。我國復合稅制中的20多個稅種，哪些應歸中央，哪些應歸省，哪些應放在市、縣，哪些在一定歷史時期內應處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權、稅率調整權、收費權，都屬于這個層次的問題。
總體上看，中央政府為履行宏觀調控職能，應當掌握有利于維護統一市場正常高效運行、流動性強、不宜分隔、具有宏觀經濟反周期“穩定器”功能的稅種(如個人所得稅)以及有利于貫徹產業政策的稅種(消費稅等)；地方政府為履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優勢和征管優勢、并能和自身職能形成良性循環的稅種(不動產稅等)。
當然，即使較好地做到了事權與財權的呼應和匹配，也決不等于做到了“財力與事權”的匹配。因為同樣的稅基，在發達和欠發達地區的豐裕程度很可能大不相同，體制設計中，必須在盡可能合理配置財權之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉移支付。我國轉移支付的發展方向，是擴大較為客觀合理的“因素法”一般轉移支付的數量和比重，同時適當控制和優化專項轉移支付，進一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。
再有，從分稅分級體制長遠發展考慮，還應探索在控制、消化地方政府已有債務的前提下，如何結合《預算法》的修改，在設定規范、透明的程序和必要的制約條件的情況下，適當發展規范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國地方政府財力與其事權相匹配的一個值得關注的制度創新。